易 綱
黨的二十大報告提出“建設現代中央銀行制度”，為做好中央銀行工作指明了方向。我們要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以加強黨中央集中統一領導為引領，堅持金融工作的政治性、人民性和專業性，夯實現代中央銀行制度，走中國特色金融發展之路，服務和保障社會主義現代化強國建設。
建設現代中央銀行制度的重要意義
中央銀行是金融體系的中樞，隨著經濟社會發展，逐步演進為以國家或國家聯盟為單位的現代中央銀行。現代中央銀行負責貨幣發行，調節貨幣供應和流通，維護幣值穩定；調控金融活動，推進金融改革，加強資源跨時空有效配置，促進充分就業和經濟增長；履行最后貸款人職能，實施宏觀審慎管理，防范化解系統性金融風險，維護金融體系穩健運行。如果中央銀行履職不到位，就可能出現貨幣超發，導致通貨膨脹和資產泡沫，或者發生通貨緊縮，甚至引發經濟金融危機。
中國人民銀行作為我國的中央銀行，于1948年12月在石家莊正式成立，前身是中央蘇區時期在江西瑞金成立的中華蘇維埃共和國國家銀行。自1984年開始，中國人民銀行不再從事商業銀行業務，專門履行中央銀行職能。1995年頒布的中國人民銀行法，確定了中國人民銀行制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定的中央銀行定位。
建設現代中央銀行制度，是全面建設社會主義現代化國家的必然要求：一是走中國特色金融發展之路的必然要求。中國特色金融發展之路的內涵是，堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，堅持以人民為中心的金融價值取向，堅持金融服務實體經濟的根本要求，堅持把防控風險作為金融工作的永恒主題，堅持市場化法治化的改革方向。中央銀行自身的現代化建設，既是中國特色金融發展之路的重要組成部分，也是推動整個金融系統走好中國特色金融發展之路的重要條件。二是服務經濟高質量發展的必然要求。我國經濟邁向高質量發展階段，面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱等短期壓力，以及人口老齡化、區域經濟分化、潛在增長率下降等中長期挑戰。中央銀行要支持經濟發展方式轉變和經濟結構優化，穩妥應對經濟發展中的各種挑戰，這也對中央銀行自身的制度建設提出了更高要求。三是統籌金融發展和安全的必然要求。在百年變局和世紀疫情交織疊加的歷史階段，我國經濟金融運行面臨更加復雜嚴峻的環境，外部沖擊風險明顯增多，國內經濟金融的一些風險隱患可能“水落石出”。中央銀行要在政治上、業務上、作風上、廉政上達到更高標準、落實更嚴要求，有效應對各種風險和挑戰。四是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度，而中央銀行發行的貨幣又是金融的根基和血脈，因此現代中央銀行制度是現代化國家治理體系的重要組成部分，要按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，進一步推進現代中央銀行制度建設。
建設現代中央銀行制度的基本原則
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視金融事業和中央銀行工作。習近平經濟思想、習近平總書記關于金融工作的系列重要講話和指示批示精神，為建設現代中央銀行制度提供了根本遵循和行動指南。建設現代中央銀行制度必須立足中國國情，緊扣時代脈搏，突出社會主義市場經濟特征。
我國的現代中央銀行，是黨中央集中統一領導的中央銀行。金融事關經濟發展和國家安全，事關人民群眾安居樂業。只有堅持黨中央集中統一領導，完善黨管金融的體制機制，才能確保金融工作正確政治方向和發展導向。中國人民銀行要不折不扣執行黨中央路線方針政策，高效落實黨中央決策部署，成為黨執政興國的堅強支柱。
我國的現代中央銀行，是以人民為中心的中央銀行。中國人民銀行事業起于為人民服務，興于為人民服務，必須充分體現人民性，以不斷滿足人民日益增長的優質金融服務需求為出發點和落腳點。中國人民銀行要著力健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，守護好老百姓的錢袋子，以高質量金融服務促進共同富裕，不斷實現人民對美好生活的向往。
我國的現代中央銀行，是立足中國國情的中央銀行。20世紀八九十年代我國出現過幾輪嚴重通貨膨脹，針對這一實際問題，黨中央要求中國人民銀行堅決維護幣值穩定，明確財政赤字不得向央行透支，這帶來了近30年來我國貨幣金融環境的長期基本穩定。2017年全國金融工作會議結合實際情況，確立了服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大任務。中國人民銀行要繼承優良傳統，從我國國情出發，從現實問題出發，實施有利于金融長治久安的政策措施。
我國的現代中央銀行，是堅持市場化法治化的中央銀行。中國人民銀行法規定，中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，在國務院領導下依法制定和獨立執行貨幣政策，履行職責，從事金融業務活動。這表明中國人民銀行既是國務院組成部門，也是市場主體，要遵循市場化法治化原則運行。在實施貨幣政策時，要通過市場化方式調節貨幣和利率，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。在開展金融管理和金融服務、防范化解金融風險時，要依法行使行政權力，依法保護產權和人民利益，維護市場公平秩序。
我國的現代中央銀行，是借鑒國際金融發展有益實踐經驗的中央銀行。中央銀行在發展過程中，形成了一系列被廣泛接受的行為規則，包括：為維護幣值穩定，央行應具有一定的獨立性；當通脹或經濟增速偏離目標水平時，央行應當靈活調整利率；為避免道德風險，央行發放再貸款要有合格抵押品并收取適當利息；為防范風險傳染，央行可向金融體系提供流動性支持；等等。我國建設現代中央銀行制度，可借鑒上述有益經驗，并吸取歷次國際金融危機的教訓，不斷提升中央銀行的履職成效。
建設現代中央銀行制度的主要舉措
建設現代中央銀行制度，要圍繞黨的二十大確立的金融改革發展穩定任務，做好以下工作。
（一）完善貨幣政策體系，維護幣值穩定和經濟增長。
高杠桿是宏觀金融脆弱性的總根源，中央銀行要管好貨幣總閘門。2008年國際金融危機發生以來，特別是新冠肺炎疫情發生以來，在黨中央的堅強領導下，我國保持政策定力，是少數實施正常貨幣政策的主要經濟體之一。我們沒有實施量化寬松、負利率等非常規貨幣政策，利率水平在全世界居中，在主要發展中國家中較低，人民幣匯率也在合理均衡水平上保持基本穩定，物價走勢整體可控，有力促進了我國經濟穩定增長。
實施正常的貨幣政策。簡單地說，正常的貨幣政策是指主要通過利率的調整可以有效調節貨幣政策的情況。與其相對應的是在零利率或負利率情況下的非常規貨幣政策。正常的貨幣政策不僅有利于促進居民儲蓄和收入合理增長，也有利于提高人民幣資產的全球競爭力，利用好國內國際兩個市場、兩種資源。未來，我國經濟潛在增速有望維持在合理區間，有條件盡量長時間保持正常的貨幣政策，保持正的利率，保持正常的、斜率向上的收益率曲線形態。
健全貨幣政策調控機制。健全基礎貨幣投放機制和貨幣供應調控機制，強化流動性、資本和利率約束的長效機制。發揮貨幣政策的總量和結構雙重功能，精準加大對國民經濟重點領域和薄弱環節的支持力度。建立市場化利率形成和傳導機制，均衡利率由資金市場供求關系決定，中央銀行確定政策利率要符合經濟規律。完善以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，有效管理和引導市場預期。
（二）深化金融體制改革，提升金融服務實體經濟能力。
改革開放是我國經濟社會發展的不竭動力，服務實體經濟是金融業立業之本。黨的十八大以來，我國金融改革開放成績卓著。當前，在加快構建新發展格局的背景下，需要進一步深化金融供給側結構性改革，持續優化金融產品和金融服務，大力發展普惠金融、綠色金融、科技金融，推進構建多層次資本市場，健全資本市場功能，提高直接融資比重，加強金融基礎設施建設。
健全綠色金融體系。構建綠色金融“五大支柱”，支持碳達峰碳中和目標的實現：一是按照“國內統一、國際接軌、清晰可執行”的原則，建立和完善綠色金融標準體系。二是分步建設強制性的信息披露制度，有序覆蓋各類金融機構和融資主體。三是健全激勵約束機制，對金融機構開展綠色金融服務進行評價。四是健全綠色金融產品和市場體系，推動形成碳排放權的合理價格。五是深化綠色金融國際合作，引領國際標準制定。
擴大金融業高水平開放。在安全可控的前提下，進一步完善準入前國民待遇加負面清單的管理模式，提升我國金融市場的投資便利性，提高全球競爭力。堅持多邊主義原則，積極參與國際金融合作與治理，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。在多邊債務重組中堅決維護我國海外債權利益。對于海外債權，按照“誰投資誰承擔風險、誰決策誰負責風險補償”的原則，由金融機構和企業承擔主體責任，相關決策部門充分考慮項目的金融可持續性，負責風險補償。
（三）落實金融機構及股東的主體責任，提升金融機構的穩健性。
市場經濟本質是法治經濟，各市場主體依法承擔經營失敗損失的法律責任。做金融是要有本錢的，金融機構股東要保證做實資本，資產擴張必須受資本金的約束。如果經營失敗出現風險，也要首先進行“自救”，即通過資本盈余吸收損失，如果不夠，則由股東根據自身出資依法承擔損失，直至股本清零。如果“自救”失敗，則股東承擔機構破產重組或清算的法律后果，此時為保護中小存款人利益、防范系統性風險，“他救”機制和金融穩定保障體系開始發揮作用。
大規模的“他救”是特定歷史時期的特殊安排。“他救”客觀上不利于形成風險自擔的正向激勵，往往是針對計劃經濟時期遺留問題而不得已采取的措施。例如，20世紀90年代至21世紀初，國有大型銀行和農信社因職責和產權不清、行政干預嚴重等政策性原因積累了大量經濟轉軌風險。對此，國家在改革過程中化解了風險，通過發行國債、外匯儲備、央行票據、地方政府專項借款等注入資本金，并對不良資產進行了果斷處置。通過“花錢買機制”，建立了資本約束和有效的公司治理結構，取得了舉世矚目的效果。在市場經濟下政府或央行出資的“他救”，一般以原股東破產清零為前提條件，要慎用，防止道德風險。
“自救”應成為當前和今后應對金融風險的主要方式。當前，我國社會主義市場經濟體制已經全面確立，金融機構及股東作為市場主體，應當承擔自主經營、自負盈虧、“自救”風險的主體責任。金融機構要建立市場化資本補充機制，按照監管規則計提撥備，加大不良資產處置力度，塑造金融機構健康的資產負債表。健全激勵約束機制，尊重金融機構自主經營權，減少對金融機構經營活動的行政干預。推動資不抵債的機構有序市場化退出，通過股權清零、大額債權打折承擔損失。
“自救”能力來源于市場經濟下機構的股東出資和可持續經營產生的收益，“自救”的動力和自覺性來源于有效的監管。金融機構的穩健性是建立在預算硬約束基礎上的，市場主體以自己的資本充足率為約束，股東負有主體責任，在出現壞賬時，用撥備、核銷、補資本的方式滿足監管要求，保持自身穩健性。2017年至2021年5年間，銀行業機構共計提貸款撥備超過8萬億元、核銷不良資產超過6萬億元、補充資本金超過10萬億元。可見，商業銀行的“自救”能力是在產權和監管的約束下，主要由自身的稅后資源來實現的。
（四）加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，守住不發生系統性風險底線。
金融是經營管理風險的行業，防范化解金融風險是金融工作的永恒主題。2018年以來，防范化解重大金融風險攻堅戰取得重要階段性成果，金融風險整體收斂，但與此同時，監管不到位成為制約金融高質量發展的瓶頸。必須堅持底線思維，進一步加強和完善金融監管，進一步健全金融穩定保障體系，建立維護金融穩定的長效機制。
依法將各類金融活動全部納入監管。一是把好金融機構準入關，加強對股東監管，防止內部人控制。二是按照“管合法更要管非法”原則，加強對非法金融活動的認定和處置，保護金融消費者權益。三是加強監管執法，豐富執法手段，強化與紀檢監察、司法、審計等部門協作。四是加快監管科技和大數據平臺建設，推動數據標準統一和監管共享。五是強化監管問責，查處失職瀆職和腐敗行為。六是統籌協調中央和地方金融管理，確保全國一盤棋，監管無死角。
構建權責一致的風險處置機制。責任清晰、分工明確是有效處置金融風險的前提，金融監管者負責金融機構市場準入和日常監管，是金融風險的最早發現者，也應當是金融風險的糾正和處置者。但在過去較長一段時間內，金融監管權力與風險處置義務并未完全匹配。金融監管部門只有切實承擔風險處置責任，才會真正努力將風險消滅于萌芽狀態，才有助于促進各方形成防范化解風險的正確預期。因此，要按照“誰審批、誰監管、誰擔責”原則，依法合規壓實各方風險處置責任。金融監管部門承擔所監管機構的風險處置責任。中國人民銀行承擔系統性金融風險處置責任。地方健全黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，承擔風險處置屬地責任。
實行中央銀行獨立的財務預算管理制度。“財政的錢”與“央行的錢”存在本質區別。財政部門收入源于稅收，支出主要是提供公共產品和公共服務。中央銀行擁有法定的發鈔權，開展貨幣政策操作，實現維護幣值穩定和促進經濟增長的根本目標，在此過程中附帶產生收益或者虧損。如果允許財政直接向央行透支，靠印票子滿足財政支出需求，最終將引發惡性通脹，財政也不可持續并產生債務危機。要根據中國人民銀行法有關規定，實行中央銀行獨立的財務預算管理制度，對中國人民銀行承擔金融穩定和改革成本應當年計提撥備，按程序盡快核銷，并充實中央銀行的準備金和資本，實現央行資產負債表的健康可持續，進而保障中國人民銀行依法履職，實現幣值穩定和金融穩定，并以此促進充分就業和經濟增長。
