胡祖才
黨的二十大報告指出，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，對新發(fā)展階段區(qū)域發(fā)展和空間治理作出的重大部署，為今后一個時期推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、完善空間治理指明了前進方向、提供了根本遵循。我們必須深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹落實。
一、深刻認(rèn)識構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的重要意義
構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，解決發(fā)展不平衡不充分問題，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略舉措，具有重大而深遠的意義。
（一）這一戰(zhàn)略舉措是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。習(xí)近平總書記指出，構(gòu)建新發(fā)展格局是以全國統(tǒng)一大市場基礎(chǔ)上的國內(nèi)大循環(huán)為主體，不是各地都搞自我小循環(huán)。既要堅持全國一盤棋謀篇布局，也要發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢落好棋子。這就要求各地區(qū)找準(zhǔn)自己在國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)中的位置和比較優(yōu)勢，把構(gòu)建新發(fā)展格局同實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等有機銜接起來，促進各類要素合理流動和高效集聚，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供多層次、全方位的空間基礎(chǔ)。
（二）這一戰(zhàn)略舉措是促進全體人民共同富裕的必然要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。必須清醒地看到，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，發(fā)展不平衡不充分的問題仍然突出，尤其是地區(qū)、城鄉(xiāng)、收入差距比較明顯。這就要求我們加快實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，逐步縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距，讓欠發(fā)達地區(qū)和低收入人口共享發(fā)展成果，在現(xiàn)代化進程中不掉隊、趕上來，逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕。
（三）這一戰(zhàn)略舉措是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求。習(xí)近平總書記指出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，要站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。這就要求我們按照主體功能區(qū)定位，立足資源環(huán)境承載能力，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間開發(fā)保護格局，落實基本農(nóng)田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，強化國土空間規(guī)劃和用途管控，使農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)能力有效提升，生態(tài)功能區(qū)得到更好保護，城鎮(zhèn)化地區(qū)緊湊集約發(fā)展，形成人與自然和諧共生的空間格局。
（四）這一戰(zhàn)略舉措是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的必然要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，既要推動區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，筑牢國家繁榮富強、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)，又要牢牢守住國土空間安全底線，為發(fā)展提供更為穩(wěn)固的空間基礎(chǔ)和條件。這就要求我們樹立底線思維和戰(zhàn)略眼光，通過構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，強化國家糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，促進民族團結(jié)融合，維護邊境安全和邊疆穩(wěn)定，推動我國實現(xiàn)更具韌性、更加安全的可持續(xù)發(fā)展。
二、黨的十八大以來構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系取得重要進展和重大成效
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記登高望遠、統(tǒng)攬全局，準(zhǔn)確研判區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新形勢，原創(chuàng)性地提出了一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和空間治理的新理念新思想新戰(zhàn)略，親自謀劃、親自部署、親自推動了一系列重大戰(zhàn)略、重大政策、重大舉措，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟布局不斷優(yōu)化，國土空間治理水平不斷提升，引領(lǐng)我國區(qū)域發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。
（一）區(qū)域重大戰(zhàn)略引領(lǐng)性不斷增強。京津冀協(xié)同發(fā)展邁出堅實步伐，疏解北京非首都功能取得突破，雄安新區(qū)進入大規(guī)模建設(shè)階段，北京城市副中心建設(shè)成效顯著。長江經(jīng)濟帶發(fā)展堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復(fù)成效明顯，發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，長江干流全線達到Ⅱ類水質(zhì)，實現(xiàn)了在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)持續(xù)推進，硬聯(lián)通、軟聯(lián)通不斷加強，對支持香港、澳門融入國家發(fā)展大局發(fā)揮了重要作用。長三角區(qū)域一體化進程加快，政策協(xié)同、產(chǎn)業(yè)合作、設(shè)施共建、服務(wù)共享、分工合理的一體化格局逐步成形。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展扎實起步，污染防治、生態(tài)保護修復(fù)、深度節(jié)水控水等領(lǐng)域重大工程深入實施。
（二）主體功能區(qū)定位更加明確。覆蓋全國和省級、陸域和海域的主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布實施，每個縣級行政單元均明確了主體功能定位，為實現(xiàn)各地區(qū)按比較優(yōu)勢發(fā)展提供了遵循。主體功能區(qū)“9+1”的配套政策體系基本建立并不斷完善，“多規(guī)合一”改革取得重要突破，耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定基本完成。設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹等首批國家公園，以國家公園為主體的自然保護地體系加快建立，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性更加鞏固。中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的承載能力進一步增強，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、能源資源富集地區(qū)和邊境地區(qū)的保障能力進一步提升。
（三）城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入實施，城鎮(zhèn)化率由2012年的53.1%提升到2021年的64.7%，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化格局基本形成。“19+2”城市群主體形態(tài)更加定型，截至2020年城市群地區(qū)承載了全國約3/4的常住人口、貢獻了近85%的地區(qū)生產(chǎn)總值，京津冀、長三角、珠三角三大城市群國際競爭力顯著增強，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)勢頭強勁，長江中游、北部灣、關(guān)中平原等城市群加快一體化發(fā)展，一批跨省域、跨市域的現(xiàn)代化都市圈加快培育，新的增長極、動力源正在加快形成。城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，中心城市輻射帶動能力逐步增強，中小城市和縣城活力顯著提升。綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐作用不斷增強，高鐵網(wǎng)對50萬人以上城市的覆蓋率達到89.9%，鐵路網(wǎng)對20萬人以上城市的覆蓋率達到99.1%。
（四）區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯提升。統(tǒng)籌推進西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展，共建園區(qū)、對口幫扶、轉(zhuǎn)移支付、區(qū)際利益補償?shù)葏^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制不斷豐富完善，區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性明顯增強。中西部地區(qū)經(jīng)濟增速連續(xù)多年高于東部地區(qū)，中部和西部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重分別由2012年的21.3%、19.6%提高到2021年的22%、21.1%，東部與中部、西部人均地區(qū)生產(chǎn)總值比分別從2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，區(qū)域發(fā)展相對差距持續(xù)縮小。脫貧攻堅取得全面勝利，歷史性地解決了絕對貧困問題，革命老區(qū)振興發(fā)展取得顯著成效，民族地區(qū)譜寫出民族團結(jié)進步的新篇章，邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)大幅改善，邊疆安全穩(wěn)定大局持續(xù)鞏固。
但是也要看到，我國區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些新情況新問題。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯，各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化；發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出，“大城市病”問題仍待進一步破解；部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難，東北、西北地區(qū)發(fā)展仍然相對滯后，一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，耕地保護和糧食安全還面臨不少挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨；促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和機制還需進一步完善，部分地區(qū)的比較優(yōu)勢有待充分發(fā)揮；等等。這些問題都需要我們在推動區(qū)域發(fā)展和空間治理中不斷加以解決。
三、構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的重大任務(wù)
構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系是一項事關(guān)發(fā)展全局的戰(zhàn)略性舉措。要緊緊圍繞黨的二十大報告明確的目標(biāo)要求和任務(wù)導(dǎo)向，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，調(diào)整完善區(qū)域政策體系，完善國土空間治理體系，推動各項戰(zhàn)略舉措?yún)f(xié)同發(fā)力，確保重大部署落到實處、取得實效。
（一）深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展中促進相對平衡。推動西部大開發(fā)形成新格局，把握向西開放戰(zhàn)略機遇，加快西部陸海新通道建設(shè)，積極融入“一帶一路”建設(shè)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，深入實施重大生態(tài)工程，不斷提升可持續(xù)發(fā)展能力。推動?xùn)|北全面振興取得新突破，從維護國家國防、糧食、生態(tài)、能源、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略高度，全力破解體制機制障礙，激發(fā)市場主體活力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。促進中部地區(qū)加快崛起，充分發(fā)揮連南接北、承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢，推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力推動內(nèi)陸高水平開放，繼續(xù)在全國高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮生力軍作用。鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化，發(fā)揮基礎(chǔ)雄厚、創(chuàng)新要素集聚等優(yōu)勢，加快培育世界級先進制造業(yè)集群，提升要素產(chǎn)出效率，持續(xù)推進消費升級，不斷提高創(chuàng)新能力和經(jīng)濟增長能級。支持革命老區(qū)在保護好生態(tài)的前提下因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，支持民族地區(qū)加快發(fā)展，加強邊疆地區(qū)建設(shè)，推動興邊富民、穩(wěn)邊固邊。建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制，推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。
（二）深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，增強高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。京津冀協(xié)同發(fā)展要牢牢把握疏解北京非首都功能“牛鼻子”，實施一批標(biāo)志性疏解項目，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)和北京城市副中心，全力推動協(xié)同發(fā)展、一體化發(fā)展。長江經(jīng)濟帶發(fā)展要堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復(fù)，努力建設(shè)成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展主力軍。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要著眼于促進香港、澳門融入國家發(fā)展大局，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，深入推進重點領(lǐng)域規(guī)則銜接、機制對接，加快建設(shè)深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)，打造富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群。長三角一體化發(fā)展要以促進一體化高質(zhì)量發(fā)展為重點，深入推進生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)、虹橋國際開放樞紐等建設(shè)，提高長三角地區(qū)配置全球資源能力和輻射帶動全國發(fā)展能力。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要堅持統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，從根本上提升黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
（三）深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善國土空間體系。落實主體功能區(qū)制度，支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品上。細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。出臺實施全國及各地區(qū)國土空間規(guī)劃，加快形成以“三區(qū)三線”為核心的國土空間管控一張底圖，強化“三區(qū)三線”空間管控，將18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田落實到具體地塊，壓實地方耕地保護責(zé)任，切實把耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。建立健全統(tǒng)一的全域、全要素國土空間用途管制制度，制定不同空間、不同用途的轉(zhuǎn)換規(guī)則，完善用途管制監(jiān)管體系，提升用途管制效能和服務(wù)水平，為高質(zhì)量發(fā)展和國家安全提供保障。
（四）深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域綜合承載能力。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。深化戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制和配套政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角等世界級城市群的國際競爭力，加快推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，打造帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，扎實推進長江中游、關(guān)中平原等跨省區(qū)城市群建設(shè)，有序培育一批現(xiàn)代化都市圈，推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展體制機制創(chuàng)新，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展。加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，合理控制城市規(guī)模、人口密度和開發(fā)強度，促進多中心、多層級、組團式發(fā)展。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快補齊短板弱項，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家的需要。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，實施城市更新行動，加快城市老舊小區(qū)和燃?xì)狻⑽鬯鹊叵鹿芫W(wǎng)改造，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。堅持黨建引領(lǐng)、重心下移、科技賦能，夯實城市治理基層基礎(chǔ)，不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平。
（五）加快建設(shè)海洋強國，拓展海洋經(jīng)濟發(fā)展空間。堅持陸海統(tǒng)籌、人海和諧、合作共贏，協(xié)同推進海洋生態(tài)保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋權(quán)益維護。建立沿海、流域、海域協(xié)同一體的綜合治理體系，節(jié)約集約利用海洋資源，促進海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，打造可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境，提高適應(yīng)氣候變化能力，發(fā)揮海洋在助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)中的重要作用。建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，促進海洋新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，推動傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展，支持海洋領(lǐng)域數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展，全面提高北部、東部、南部三大海洋經(jīng)濟圈發(fā)展水平，讓海洋經(jīng)濟成為新的增長點。深度參與全球海洋治理，鞏固和拓展藍色伙伴關(guān)系，深入開展重點領(lǐng)域務(wù)實合作，推動建設(shè)公正合理的國際海洋秩序，堅決維護國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，推動構(gòu)建海洋命運共同體。
